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洪水保险趟了30年浑水,为何还是“高位低配”?

2017/7/3 18:00:00 阅读:
财经第一声
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雨季不愿停,洪水来光临,财物损毁只在一夕之间。湖南防汛救灾还在继续,但直接经济损失已高达60亿元。

 

单靠防御性的水利工程,可救洪水肆虐之危,却解不了财产损失之困。根据世界资源学会的评估,按受灾人口最多来看,中国排名第三,仅次于印度和孟加拉国;如果衡量洪灾所影响的GDP绝对值,中国排在世界第一。

 

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数据/世界资源学会


然而,尽管受灾人口和经济损失都“位列前茅”,我国的洪水保险业却并没有与之匹配的世界排名,可谓是“高位低配”。

 

他山之石:美英保险模式的分野


洪水保险业发达的国家,英美可视为典型。两国分别代表了防御洪水保险计划的两种模式:即,政府是否承担洪水风险。

 

美国的洪水保险始于19世纪末。随着当时社会和经济发展,洪水保险也得到迅速发展,直到1927年。

 

这一年,密西西比河发生美国历史上最严重的一场洪水,7个州的170个县518万公顷土地被淹没,70万人无家可归。由此,美国大量的保险公司陷入困境,甚至破产,纷纷退出洪水保险市场。此后,美国洪水保险出现长期的空缺。

 

1960s年代,美国政府开始研究起了洪水保险制度建设的设计。1969年,美国制定了《国家洪水保险计划》(简称NFIP),由联邦保险管理局负责国家洪水保险计划的管理。

 

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美国的洪水保险制度,最大特点在于强烈的“行政色彩”。

 

首先,美国的洪水保险带有一定的强制性,如果某一社区在被确认为洪泛区之后不买洪水保险,那么在灾后重建时不会得到联邦机构的任何财政支持。

 

其次,美国政府在洪水保险制度中充当了“最终承保人”的身份。美国的商业保险公司代理出售洪水保单,保费由联邦保险管理局统一使用,保险公司只获取佣金,不承担保险赔偿责任。

 

尽管美国政府是洪水风险的承担者,但是其承担风险的程度也有严格限制。一般而言,NFIP都是自给自足,运作所需资金全部来自于保费,不增加纳税人负担。但在损失超过历史平均水平时,NFIP有权向财政部借用不超过15亿美元的有息贷款,或者享受国会的特别拨款。

 

现如今,NFIP已经是仅次于养老保险计划的第二大联邦保险计划。根据统计,1978年至2009年期间,美国共售出了1.07亿张强制洪水保险保单。从1978年至2010年的33年间,有24年洪水保险基金的当年保费收入大于赔款支出,有9年保费收入小于赔款支出。

 

和美国的政府与市场合作模式不同,英国的洪水保险模式完全是以市场化为基础,政府不承担风险。业主自愿在市场上选择保险公司投保,保险公司通过再保险进一步分散风险。

 

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英国的商用保险业之所以愿意提供洪水保险,最直接的原因是,英国政府承诺并确实修建了一系列洪水防御设施,使得洪水风险在英国具有了一定的可保性。

 

2002年,英国保险人协会曾公布了《洪水保险供给准则》。准则中提到,只有政府根据它制定的具体标准改进防洪设施,才会继续为家庭和小企业提供洪水保障。而保险人协会设定的防洪设施最低标准是,能承受75年一遇的洪水。

 

因为体制上的不同,英美两国在保费上也存在差别。英国采用市场化的洪水保险,对再保险的依赖性非常强,所以《洪水保险供给准则》中还特别提到,如果有再保险的退出,就会对洪水保险的供给进行调整。

 

30年探索:试点城市的亏本买卖


反观国内的洪水保险,却是姗姗来迟。

 

其实,还是1980s年代时,一些地方曾试水过洪水保险,牵头的主要是民政部和水利部门。

 

民政部最初的想法是,把救济的形式改换成保险的形式。拿国家的钱去救济受灾群众,一来保障水平非常低,二来这钱不能滚动使用。

 

最后失败的原因是多方面的。一方面,从老百姓手中收集的钱可以累积,但如果连续几年没遇到洪水,这笔数目不小的钱在县一级财政就存在支配问题。另一方面是赔不起。没有契约关系的时候,有一万的救济金就发一万,但有了契约关系,手里明明只有一百万,结果要赔一千万,赔偿标准和参保人利益之间的矛盾难以解决。

 

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水利部门在安徽淮河蓄洪区试行了另一种保险模式。当时的思路是,水利部门、财政部门、地方政府和老百姓各出一部分钱建立保险基金,标的是农作物。最后,水利部门出了大头,财政部门的钱也到位了,地方政府最后没拿,当地居民象征性地交了一些。

 

结果,试点地区在保险期内的5年没发生洪水,农民大呼吃亏。就在保险到期后的第一年,也就是1991年,淮河大水灾让当地损失惨重,农民又大呼吃亏。

 

1997年,民政部和国家防办专门赴美,考察美国的国家洪水保险体制。1998年洪灾过后,民政部也准备效仿美国的“洪水保险办法”,但最后也不了了之。

 

直到2014年,国务院发布了保险业新“国十条”,明确建立巨灾保险制度,洪水保险第一次有章可循了。

 

当年7月,深圳成为国内最早的巨灾保险试点城市。4个月后,国内保险业相对发达的宁波也成为试点城市之一。巨灾险试点首年,宁波市财政出资3800万元,为行政区域内1000万人口购买总额6亿元的巨灾风险保障。

 

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2015年,“灿鸿”和“杜鹃”台风造成宁波全市大面积受淹。按照宁波公共巨灾保险合同的赔偿标准,进水水位线在20厘米至50厘米之间,赔偿500元;进水水位线在50厘米至100厘米之间,赔偿1000元;进水水位线超过100厘米的,赔偿2000元。

 

短时间内,宁波保险行业向13.6万户(次)居民支付赔款7790万元。但有数据称,加上再保费用、税费和经营费用等支出,宁波保险行业当年实际经营亏损为6000多万元。

 

湖南此次洪灾,政府同样引入了巨灾保险机制。今年以来,湖南省财政厅累计拨付巨灾保险保费补贴4312万元,为全省范围内的城乡居民投保了巨灾保险。但截至目前,暂无湖南保险行业今年的经营数据。

 

商保逐利:政府“同泽”是否必然?


可以预期的是,洪水保险如果完全按风险计算保险费率,会远超国内保险行业的支付能力。

 

还是以宁波为例。2013年,“菲特”台风侵袭宁波导致特大洪涝灾害,保险累计赔付额达35亿元,其中车险赔付16.13亿元,非车险18.34亿元。这个数据,接近2008年特大雨雪冰冻灾害全国保险赔付金额,相当于汶川地震保险赔付金额的2倍,是新中国成立以来宁波保险业积累利润的3倍。几十年的利润,一场大灾全部赔光。

 

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站在保险公司的立场而言,洪水风险较集中,洪灾发生后损失巨大,保险公司会面临巨大的赔付金额——但是,商业保险的逐利动机决定了,保险公司不会永远为所有财产提供充足、廉价的保险。如果潜在损失过大,保险人会倾向于收取超出被保险人承受能力的保费、对保险条件施加严格的限制,或者干脆选择退出,英美两国洪水保险体制的变迁就是一个有力的佐证。

 

鉴于尚未成熟的国内保险业的承受能力,我国选择由国家部分承担洪水风险的模式几乎是一种必然。客观而言,任何一个国家的巨灾保险制度都是在发展中不断完善,而眼下需要的,是更多的重视和决心。


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